Reforma… ¿Qué reforma?

Parece que cuando los políticos encallan y no tienen nada que proponer reavivan la eterna cuestión de la reforma constitucional, como si esta fuera la panacea que resolviese todos los problemas de la gente. Nadie explica a la ciudadanía que, una vez abierto el melón de una reforma constitucional, uno puede saber cómo empieza pero nunca cómo acaba.

Históricamente, las Constituciones eran una especie de pacto entre la ciudadanía y el poder absoluto, al que aspiraban a limitar, dado el carácter dual de la soberanía, que se repartía entre el príncipe y el pueblo. Como cualquiera puede suponer, la ruptura y la elaboración de un nuevo pacto constituyente se producía, en general, en periodos enormemente convulsos y que no pocas veces terminaban en baños de sangre.

Actualmente, las Constituciones no son pactos entre instancias en pie de igualdad, dado que hemos pasado de una concepción dual del poder a otra unitaria: la única fuente de soberanía es el pueblo constituyente, del que emanan todos los poderes constituidos.

En el constitucionalismo moderno se suele atribuir  a las Constituciones dos funciones básicas, que deben cumplir todas ellas: el reconocimiento y garantía de una serie de derechos a la ciudadanía y la distribución de competencias y potestades entre los distintos poderes constituidos, estableciendo las relaciones básicas entre estos.

Pues bien, la reforma constitucional que se está planteando en España no es un mero retoque cosmético, sino que afecta a las dos funciones esenciales de toda Constitución: derechos y reparto de poderes.

En los 40 años de vigencia de nuestra Constitución se han llevado a cabo sólo dos reformas que se limitaron a adaptar nuestra Constitución al acervo comunitario, introduciendo la posibilidad de que los ciudadanos de la Unión fueran electores y electos en los comicios locales y constitucionalizando, en el famoso artículo 135, el principio de estabilidad presupuestaria.

La primera línea de reformas de la que se habla ahora tiene que ver con este artículo 135, presentado por algunos como culpable de los recortes. Como si estos se hubieran podido evitar sin ese artículo, a pesar de que España tiene una deuda pública del 100% de su PIB, que crece todos los años y que van a tener que pagar nuestros nietos, tataranietos,… hasta el infinito y más allá.

La solución que proponen algunos es seguir en la política ficción de suprimir ese artículo 135 –que, aunque se esté incumpliendo sistemáticamente, por lo menos suponía poner blanco sobre negro una cierta dosis de realismo- e introducir lo que denominan un blindaje constitucional de los derechos sociales, que no estarían suficientemente protegidos en el actual texto constitucional.

Esta proposición puede sonar estupenda. Quién no va estar de acuerdo en que la Constitución garantice a todo el mundo una renta, una vivienda, una sanidad de calidad, un trabajo digno y razonablemente retribuido, etc. Pero esto no deja de ser una carta a los Reyes Magos, que en estas fechas andan muy atareados trayendo regalos a los más pequeños.

Todos los constitucionalistas, que han estudiado un poco, saben que esos derechos sociales de prestación son lo que nuestro Tribunal Constitucional ha denominado mandatos de optimización. Es decir, mandatos que las Constituciones dan a los poderes públicos para que optimicen los recursos públicos existentes con la finalidad de conseguir la máxima protección posible de esos “derechos”. Esto es lo que hace nuestra Constitución, que recoge los llamados derechos sociales, como principios. La diferencia básica entre la protección constitucional de estos principios y de los derechos fundamentales clásicos (por ejemplo, la libertad, en sus distintas manifestaciones) es que mientras que estos últimos producen efecto directo y el ciudadano puede ir a los tribunales a reclamar su protección, los primeros sólo pueden reclamarse ante los tribunales en la medida en que se recojan en leyes que los desarrollen. Así, nadie puede ir a  un tribunal a pedir que le dé una vivienda digna, por mucho que el artículo 47 de la Constitución diga que “todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada”.

¿Qué se pretende ahora? ¿Afirmar constitucionalmente que todos tienen derecho a reclamar una vivienda, con independencia de los recursos de que disponga el Estado? Siento decirlo, pero volvemos a un engaño colectivo. ¿Caeremos en él?

La otra gran reforma constitucional que se propone afecta a la segunda función esencial de toda Constitución: el reparto de los poderes. Y aquí entra el denostado Título VIII de la Constitución, que trata de definir la forma de Estado y de distribuir las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Nadie duda de que ese Título de la Constitución es manifiestamente mejorable; sin embargo, tampoco puede dudarse de que cualquier reforma que se introduzca en el mismo debe medirse con la precisión de un relojero. Cualquier cambio puede tener consecuencias imprevisibles.

Para abordar una reforma de este tipo, referida nada menos que a los equilibrios de poder, lo primero que hay que tener claro es qué queremos ser de mayores. Queremos más descentralización y Comunidades Autónomas con más competencias frente a un Estado menguante o queremos recentralizar algunas competencias evitándonos 17 Estados (más las dos ciudades autónomas).

Esta es una decisión política y no jurídica, pero no puede adoptarse sin tener en cuenta dos circunstancias: la primera de ellas es que son tan democráticas las formas de Estado totalmente centralizadas como aquellas que optan por una máxima descentralización política. No es, por tanto, válido el argumento esgrimido por los nacionalistas de que es más democrático un Estado federal que otro regional o unitario (por recoger las tres categorías clásicas de formas de Estado). La segunda es que si tenemos la aspiración de crear una sociedad regida por la Razón, sólo los argumentos racionales tienen validez para sostener el mantenimiento, modificación o supresión de instituciones o competencias, careciendo de validez aquellos que sostienen la perpetuación con apoyo en la costumbre o en una interpretación de la historia.

Partiendo estas premisas puede abrirse un debate inteligente acerca de hacia dónde queremos caminar como sociedad y entonces podremos entrar en cuestiones más técnicas.

La principal crítica, en este punto, que se escucha a nuestra Constitución es que no hace una precisa delimitación entre las competencias del Estado y las de las Comunidades Autónomas, habiendo creado excesivos conflictos y tensiones. Siendo esto cierto, también lo es que el Tribunal Constitucional lleva sus 36 años de existencia dedicados a diferenciar con precisión los ámbitos competenciales estatal y autonómicos con un éxito muy relativo; con lo que ya podemos suponer que la cosa no debe ser tan fácil.

En cualquier caso, dos de los principales problemas técnicos que se han detectado podrían resumirse en que, en primer lugar, la Constitución atribuye, sobre una misma materia (pongamos medio ambiente), al Estado la competencia de regular sobre lo básico y a las Comunidades Autónomas sobre todo lo demás y, como se puede suponer, es verdadera misión imposible decidir en cada materia qué es básico y qué es accesorio. El segundo problema es que la Constitución tampoco contiene mecanismos ordinarios y eficaces para que el Estado pueda armonizar la, cada vez más profusa y divergente, normativa autonómica (las leyes armonizadoras han sido un verdadero fiasco).

Por supuesto, este es un simple aperitivo que trata de poner de manifiesto el auténtico empacho navideño en el que podemos meternos si abordamos una reforma de las cuestiones constitucionales básicas, que afectan a la función primordial de toda Constitución, sin haber llevado a cabo un debate inteligente y profundo y sin que exista un mínimo consenso social sobre la línea de tales reformas.